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2024-08-08
黄逸凡、王彬近日，国家发展改革委发布了《国家发展改革委关于全面推动基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）项目常态化发行的通知》（发改投资〔2024〕1014号，简称“1014号文”）并自2024年8月1日起实施，标志着基础设施REITs已从试点阶段步入常态化发行的新阶段。REITs常态化发行是贯彻党的二十届三中全会精神，促进投融资机制创新、深化资本市场改革、推动基础设施REITs市场高质量发展的有利举措。笔者就本次1014号文的变化作若干简要法律分析，与各位读者分享。
1、 基础设施行业范围扩容
本次1014号文对REITs产品的基础设施行业范围进行了细化更新。原试点REITs申报核心要求见《国家发展改革委关于进一步做好基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）试点工作的通知》（发改投资〔2021〕958号，简称“958号文”）及《国家发展改革委关于规范高效做好基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）项目申报推荐工作的通知》（发改投资〔2023〕236号，简称“236号文”），以上文件合称“原试点REITs申报要求文件”。原试点REITs申报要求文件与1014号文要求不一致的，以1014号文为准。
就基础设施行业范围而言，本次1014号文主要提出以下更新细化要求：
（1） 如涉及燃煤发电项目的能源基础设施，应具备以下一项或多项条件：纯凝工况最小发电出力在30%额定负荷及以下；掺烧生物质、氢、氨等低碳燃料，掺烧热量比例不低于10%；配备大规模碳捕集利用与封存（CCUS）设备。
（2） 园区基础设施中，若纳入项目底层资产的单体建筑中包含物理上不可分割、产权上归属于同一发起人（原始权益人）的酒店和配套底商，且占同一单体建筑面积比例不超过30%的，可纳入项目底层资产。
（3） 文化旅游基础设施增加了AAAA级旅游景区项目。同时提出，在景区规划范围内、产权上归属于同一发起人（原始权益人）的配套旅游酒店可纳入项目底层资产。
（4） 消费基础设施中，允许与消费基础设施物理上不可分割、产权上归属于同一发起人（原始权益人）的酒店和商业办公用房纳入项目底层资产，其建筑面积占底层资产总建筑面积比例合计原则上不得超过30%，特殊情况下最高不得超过50%。
（5） 新增养老设施。允许依法登记并在民政部门备案的养老项目作为基础资产。
综上，与原试点REITs申报要求文件相比，行业范围进一步扩大，尤其是在一定条件下允许酒店、商业办公用房作为基础资产入池。具体行业范围详见下表。
行业范围 | |
原试点REITs申报要求文件 | 1014号文 |
958号文： 1.交通基础设施。包括收费公路、铁路、机场、港口项目。 2.能源基础设施。包括风电、光伏发电、水力发电、天然气发电、生物质发电、核电等清洁能源项目，特高压输电项目，增量配电网、微电网、充电基础设施项目，分布式冷热电项目。 3.市政基础设施。包括城镇供水、供电、供气、供热项目，以及停车场项目。 4.生态环保基础设施。包括城镇污水垃圾处理及资源化利用环境基础设施、固废危废医废处理环境基础设施、大宗固体废弃物综合利用基础设施项目。 5.仓储物流基础设施。应为面向社会提供物品储存服务并收取费用的仓库，包括通用仓库以及冷库等专业仓库。 6.园区基础设施。位于自由贸易试验区、国家级新区、国家级与省级开发区、战略性新兴产业集群的研发平台、工业厂房、创业孵化器、产业加速器、产业发展服务平台等园区基础设施。其中，国家级与省级开发区以《中国开发区审核公告目录（2018年版）》发布名单为准，战略性新兴产业集群以国家发展改革委公布名单为准。 7.新型基础设施。包括数据中心类、人工智能项目，5G、通信铁塔、物联网、工业互联网、宽带网络、有线电视网络项目，智能交通、智慧能源、智慧城市项目。 8.保障性租赁住房。包括各直辖市及人口净流入大城市的保障性租赁住房项目。 9.探索在其他基础设施领域开展试点。（1）具有供水、发电等功能的水利设施；（2）自然文化遗产、国家AAAAA级旅游景区等具有较好收益的旅游基础设施，其中自然文化遗产以《世界遗产名录》为准。 酒店、商场、写字楼等商业地产项目不属于试点范围。项目土地用途原则上应为非商业、非住宅用地，租赁住房用地以及为保障项目正常运转而无法分割的办公用房、员工宿舍等少数配套设施用地除外。（236号文提出消费基础设施的除外，见下） 支持消费基础设施建设。贯彻党中央、国务院关于把恢复和扩大消费摆在优先位置的决策部署，研究支持增强消费能力、改善消费条件、创新消费场景的消费基础设施发行基础设施REITs。优先支持百货商场、购物中心、农贸市场等城乡商业网点项目，保障基本民生的社区商业项目发行基础设施REITs。项目用地性质应符合土地管理相关规定。项目发起人（原始权益人）应为持有消费基础设施、开展相关业务的独立法人主体，不得从事商品住宅开发业务。发起人（原始权益人）应利用回收资金加大便民商业、智慧商圈、数字化转型投资力度，更好满足居民消费需求。严禁规避房地产调控要求，不得为商品住宅开发项目变相融资。 | 1．交通基础设施。包括收费公路、铁路、机场、港口项目。 2．能源基础设施。包括风电、太阳能发电、水力发电、天然气发电、生物质发电、核电等清洁能源项目；储能设施项目；清洁低碳、灵活高效的燃煤发电（含热电联产煤电）项目；特高压输电项目，增量配电网、微电网、充电基础设施项目。其中，燃煤发电项目应具备以下一项或多项条件：纯凝工况最小发电出力在30%额定负荷及以下；掺烧生物质、氢、氨等低碳燃料，掺烧热量比例不低于10%；配备大规模碳捕集利用与封存（CCUS）设备。 3．市政基础设施。包括城镇供水、供气、供热项目，以及停车场项目。 4．生态环保基础设施。包括城镇污水垃圾处理及资源化利用环境基础设施、固废危废医废处理环境基础设施、大宗固体废弃物综合利用基础设施项目。 5．仓储物流基础设施。面向社会提供物品储存服务并收取费用的仓库，包括通用仓库项目以及冷库等专业仓库项目。 6．园区基础设施。位于自由贸易试验区、国家级新区、国家级与省级开发区、战略性新兴产业集群的研发平台、工业厂房、创业孵化器、产业加速器、产业发展服务平台等园区基础设施项目。其中，国家级与省级开发区以《中国开发区审核公告目录（2018年版）》发布名单为准，2018年以后的开发区需取得国务院或省级人民政府的批复文件，战略性新兴产业集群以国家发展改革委公布名单为准。若纳入项目底层资产的单体建筑中包含物理上不可分割、产权上归属于同一发起人（原始权益人）的酒店和配套底商，且占同一单体建筑面积比例不超过30%的，可纳入项目底层资产。 7．新型基础设施。包括数据中心类、人工智能基础设施项目，5G、通信铁塔、物联网、工业互联网、宽带网络项目，智能交通、智慧能源、智慧城市项目。 8．租赁住房。包括各直辖市及人口净流入大城市的保障性租赁住房项目、公共租赁住房项目，由专业机构自持、不分拆单独出售且长期用于出租的市场化租赁住房项目，以及专门为园区入驻企业提供配套服务的租赁住房项目（园区范围与“6．园区基础设施”的范围要求一致）。 9．水利设施。具有供水、发电等功能的水利设施项目。 10．文化旅游基础设施。包括自然文化遗产、国家AAAAA级和AAAA级旅游景区项目。在景区规划范围内、产权上归属于同一发起人（原始权益人）的配套旅游酒店可纳入项目底层资产。 11．消费基础设施。包括百货商场、购物中心、商业街区、商业综合体、农贸市场等城乡商业网点项目，家居、建材、纺织等各类专业市场项目，以及保障基本民生的社区商业项目。与消费基础设施物理上不可分割、产权上归属于同一发起人（原始权益人）的酒店和商业办公用房，可纳入项目底层资产，其建筑面积占底层资产总建筑面积比例合计原则上不得超过30%，特殊情况下最高不得超过50%。 12．养老设施。依法登记并在民政部门备案的养老项目。 13．符合国家重大战略、发展规划、产业政策等要求的其他基础设施项目。 |
2、 底层资产完整及例外情形
1014号文强调底层资产的完整性，提出原则上应将实现资产功能作用所必需的、不可分割的各组成部分完整纳入底层资产范围；特殊情况下无法全部纳入底层资产的，应采取有力举措保障底层资产运营管理的稳定性。对于园区基础设施等项目，鼓励将资产所属同一建筑物全部纳入底层资产，特殊情况下未纳入部分资产占单体建筑的面积原则上不得超过30%，最高不得超过50%。
在本次1014号文对基础资产行业范围的细化要求中也考虑到了物理上不可分割的单体建筑的不同业态物业一并作为适格底层资产入池的情况。
但需要注意的是，尽管1014号文允许将单体建筑进行分割并将其一部分纳入底层资产，根据《不动产登记操作规范（试行）》的相关规定以及《最高人民法院关于审理建筑物区分所有权纠纷案件适用法律若干问题的解释（2020修正）》关于房屋“专有部分”的认定标准，单体建筑物能否办理不动产分割登记存在一定的不确定性。
3、 PPP项目要求以及“新老划断”
对于政府和社会资本合作（PPP）项目而言，根据《国务院办公厅转发国家发展改革委、财政部〈关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见〉的通知》（国办函〔2023〕115号）、《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（国家发展改革委等6部门2024年第17号令）等有关文件要求，1014号文明确，PPP项目收入来源以使用者付费（包括按照穿透原则实质为使用者支付费用）为主，收入来源含地方政府补贴的，应为按行业统一规定提供的补贴，且近3年每年补贴金额占项目年度总收入比例原则上不超过15%。
此外，对于不同时期实施的PPP项目，要求根据当时国家关于特许经营的相关规定或者PPP项目清理核查的相关要求进行合规判断；除特许经营协议约定明确支持后续发行基础设施REITs以外，基础设施项目应当取得PPP合同或特许经营协议签署机构、行业主管部门出具的无异议函。
4、 土地使用合规新增要求
1014号文新增了关于集体土地使用的合规要求。如基础设施项目使用集体土地的，应说明集体土地产权人与项目公司之间的关系，提供相关协议文件，以及订立该等协议经相关有权主体同意情况。如存在外部租赁用地，租赁期限不得超过20年。此外，如项目公司使用土地的剩余年限少于基金存续期限的，应说明相关情况。
同时，1014号文在项目权属要求中强调了土地、海域使用的依法合规。笔者认为，对于能源、文化旅游、市政等基础设施项目涉及围海、填海或者经营性使用海域的情形，应当说明海域使用权的取得时间及相关前置审批事项，同时应当关注项目公司使用的海域使用权剩余年限情况，如海域使用权剩余年限少于基金存续期限的，亦应说明相关情况。
5、其他需要关注的项目条件要求
（1）发起人（原始权益人）的资质要求
1014号文结合《关于进一步推进基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）常态化发行相关工作的通知》（“《通知》”）的要求，明确对于租赁住房、消费基础设施、养老设施等类型项目，发起人（原始权益人）应为开展相关业务的独立法人主体，不得从事商品住宅开发业务。
（2）发起人（原始权益人）自行办理事项
1014号文强调不再对法规政策、监管规则、公司章程等有明确规定的事项，例如企业内部决策、国资转让、分拆上市、融资限制、税收缴纳等提出要求，发起人（原始权益人）应依法依规自行办理。
（3）项目收益率及资产规模要求
项目收益率
1014号文对原试点REITs申报要求文件的项目收益率要求进行了调整，要求基础设施项目近3年经营性净现金流均为正；最近3个会计年度的平均息税折旧摊销前利润（或经营性净现金流），不低于未来3个会计年度平均预计息税折旧摊销前利润（或经营性净现金流）的70%；此外，对于运营时间不足3年但能够实现长期稳定收益的项目，在确保风险可控的前提下，可合理确定相关要求。
同时，1014号文对原试点REITs申报要求文件的项目未来收益率要求进行了调整，强调不存在可能对未来长期稳定运营产生重大影响的风险因素，不再对基金存续期内部收益率/未来3年每年净现金流分派率作明确规定。此外，根据国家发改委关于1014号文的政策解读，在常态化发行阶段，国家发改委不再对项目未来收益率提出要求，更多交由市场自行判断、自主决策。
资产规模要求
1014号文对原试点REITs申报要求文件的资产规模要求进行了调整，对于已发行基础设施REITs的新购入项目，不作规模要求，同一发起人（原始权益人）所属的同类项目，原则上应通过同一基础设施REITs平台以新购入方式发行上市。
对于首次发行基础设施REITs项目，当期目标不动产评估净值原则上不低于10亿元（租赁住房项目和养老设施项目不低于8亿元）。发起人（原始权益人）具有较强扩募能力，以控股或相对控股方式持有、基本具备发行基础设施REITs条件的各类资产合计规模（如高速公路通车里程、园区建筑面积、污水处理规模等）原则上不低于拟首次发行资产规模的2倍。对于因行业共性原因导致确实缺乏其他可扩募资产的项目，以及首次发行规模超50亿元的项目，可适当放宽可扩募资产规模要求。
（4）回收资金使用要求
1014号文在236号文的基础上对回收资金的使用要求进行了调整，并专门明确了应符合房地产调控政策要求，不得将回收资金变相用于商品住宅开发项目的规定。
回收资金的使用要求 | |
236号文 | 1014号文 |
基础设施REITs净回收资金（指扣除用于偿还相关债务、缴纳税费、按规则参与战略配售等资金后的回收资金）应主要用于在建项目、前期工作成熟的新项目（含新建项目、改扩建项目）；其中，不超过30%的净回收资金可用于盘活存量资产项目，不超过10%的净回收资金可用于已上市基础设施项目的小股东退出或补充发起人（原始权益人）流动资金等。在符合国家政策及企业主营业务要求的条件下，回收资金可跨区域、跨行业使用；除国家有特殊规定外，任何地方或部门不得设置限制条件，影响企业按照市场化原则依法合规使用回收资金。 | 发起人（原始权益人）应将净回收资金主要用于在建项目、前期工作成熟的新建（含改扩建）项目和存量资产收购；用于补充发起人（原始权益人）流动资金等用途的净回收资金比例不超过15%。回收资金可按照市场化原则依法合规跨区域、跨行业使用，除国家有特殊规定外，任何地方或部门不得设置限制条件。 |
基础设施REITs购入项目（含首次发行与新购入项目）完成之日起2年内，净回收资金使用率原则上应不低于75%，3年内应全部使用完毕。净回收资金使用进度明显不符预期的，应审慎考虑新购入项目安排。如回收资金实际投入项目与申报时拟投入项目不一致的，应按要求向有关省级发展改革委备案并说明情况。 | 基础设施REITs购入项目（含首次发行与新购入项目）完成之日起2年内，净回收资金使用率原则上应不低于75%，3年内应全部使用完毕。应符合房地产调控政策要求，不得将回收资金变相用于商品住宅开发项目。应符合信息披露要求，将回收资金使用等有关情况向社会公开。 |
已上市基础设施REITs项目发起人（原始权益人）应于每季度结束后5个工作日内向我委投资司直接报送回收资金使用情况，同步抄送再投资项目涉及的省级发展改革委。如回收资金使用进度不及预期，我委将及时提醒有关项目发起人（原始权益人）；确有必要时，将提请有关省级发展改革委约谈项目单位，了解具体情况，提出整改建议。 | 发起人（原始权益人）应于每季度结束后5个工作日内，将回收资金使用情况直接报送国家发展改革委投资司，同步抄报主申报的省级发展改革委（含省、自治区、直辖市及计划单列市、新疆生产建设兵团发展改革委，下同）和中国证监会派出机构、证券交易所。回收资金使用完毕后，可不再报送。回收资金实际用途调整的应通过季度报送或单独报送的方式说明情况，并依法合规做好信息披露。对于回收资金使用方向不符合政策要求或使用进度明显不符合预期的，国家发展改革委将根据情况分类采取提醒、约谈或审慎受理新购入项目申请等措施。 |
黄逸凡
融孚律师事务所 合伙人
业务领域：银行与金融、公司与商事、资本市场与证券
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王 彬
融孚律师事务所 合伙人
业务领域：银行与金融、公司与商事、资本市场与证券
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联系电话：+86 21 6168 1901
