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近年来国内外 ESG 的制度化实践 —— 国内篇

本文分国际、国内，上下两篇，本文为下篇。

作者：缪贯中，陈慕云

Authors: Guanzhong Miao, Muyun Chen

引言

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环境、社会和治理（ ESG ）作为推动企业实现可持续发展的重要抓手，为我国的企业进一步深化产业转型、提升长期效益并向世界一流企业看齐带来新的机遇。近些年来，中国的 ESG 相关政策频繁出台，而世界其他几大经济体如欧盟、美国、日本等 ESG 的发展较为成熟，相关政策法规较为全面、系统。本文对近年来国内外 ESG 领域的相关政策、法律进行全面的梳理，本着他山之石、可以攻玉的理念，以冀为我国深化 ESG 发展理念、制定新的政策、法律及企业开展 ESG 实践提供借鉴。

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四、中国 ESG 的 制度化实践
在当今全球经济重点关注 ESG 发展的大背景下，中国作为世界第二大经济体，其 ESG 制度化实践的发展不仅关系到自身经济的高速、稳定发展，也对全球可持续发展进程产生深远影响。中国的 ESG 研究相较于国际进程起步较晚，且早期政策、监管文件内容多集中环境保护、要求多体现在信息披露方面，总体形式较为单一，未能形成全面、系统化的规范要求。然而，随着 ESG 在中国话语体系中逐渐主流化，国家对其重视程度、对其理念的响应和支持也日渐提高，从单个部门独立发文到多个部门联合制定、从框架性文件到具体政策细化实施，中国 ESG 制度化实践经历了由无到有、由宽泛到细致的发展。这一进程变化不仅体现了中国对推动国内经济高质量发展的重大决心，更体现了对国际经济可持续发展的承诺落实。
中国 ESG 制度化实践主要经历了如下三个阶段：

（一）
ESG 理念的早期探索及引入（2000年代初至2010年代）

尽管 ESG 理念最早于2004年由联合国正式提出，但因 ESG 核心理念与中国早期“可持续发展”“绿色低碳”等发展战略高度契合，故中国实际早于21世纪初就出台了相关政策法规，以规范和引导企业在经济活动中更加注重环境保护及社会责任的承担。此时这些政策法规虽未形成体系，但却为ESG在中国后续的实践发展中奠定了初步的法律基础。具体政策法规如下：

1. 环境保护方面

2. 社会责任方面

上述这些政策法规的出台，标志着适合中国 ESG 发展的土壤和布局已初步形成，ESG 理念在中国逐渐被引入，中国企业发展要求逐渐与国际相接轨，同时也为日后中国构建信息披露制度等提供了法律依据及政策支持。

（二）
ESG 政策的全面深化发展（2010年代初至2020年代）

进入21世纪的第二个十年，在中国 ESG 政策布局已初现雏形的基础上，中国 ESG 制度化实践进入了全面、深化发展阶段，主要体现在信息披露制度的确立与完善、政策引导及激励机制的建立、ESG 评价体系的构建与完善等方面。

1. 信息披露制度的确立与完善

信息披露制度贯穿了 ESG 制度构建及发展的全过程。高质量的信息披露，不仅有利于投资者和公众更加清晰的了解企业的实际情况、增强企业的信誉和形象，更有利于投资者更全面的评估企业的风险和机遇，推动社会资源更多向可持续发展、优质的企业倾斜。因 ESG 制度的建立和完善，高度依赖于企业对 ESG 信息披露，故中国政府高度重视并于该阶段陆续出台了系列政策法律。同时，信息披露内容由单一重点关注环境信息扩展到了环境、社会责任、公司治理等多纬度，信息披露要求也由自愿披露转为自愿披露与强制披露相结合。具体如下：

表4：信息披露制度相关的政策、法规梳理表（2010至20年代）
序号	地区	年份	政策文件及要点
1	香港	2012	港交所首次发布《环境、社会及管治报告指引》，倡导上市公司对 ESG 信息进行披露。
2	2016	对港交所《环境、社会及管治报告指引》进行优化，明确将部分事项由建议披露升至半强制披露。
3	2019	·港交所再次修订《环境、社会及管治报告指引》，扩大强制披露范围，并将 ESG 全部事项提升为“不遵守就解释”，除“独立验证”为建议性条款外，所有指标均修改为强制披露条款。 ·此外，为了突出其强制性，港交所现已将“指引”更名为“守则”。
从初始的 ESG 报告指引，到最新的 ESG 守则，港交所并未立即强制所有上市公司披露 ESG 信息，而是采取了逐步推进的策略，从鼓励自愿披露到实施强制性披露，值得内地借鉴学习。
1	内地	2012	证监会发布《公开发行证券的公司信息披露内容与格式准则第30号》，要求社会责任报告应经董事会审核后，采用单独报告的形式发布。
2	2014	国务院国资委发布《中央企业“十二五”和谐发展战略实施纲要》，首次用专项战略规划对于中央企业履行社会责任提出明确要求。
3	2015	环保部、发改委联合发布《关于加强企业环境信用体系建设的指导意见》，首次提出环境信用体系。明确企业环境信用记录信息范围，要求建立环保守信激励、失信惩戒机制等。
4	2016	国务院国资委发布《关于国有企业更好履行社会责任的指导意见》，首次将履行社会责任的要求从中央企业拓展到全体国有企业。要求国有企业建立社会责任指标体系，加强社会责任日常信息披露。
5	2017	证监会发布《第17号公告》和《第18号公告》，鼓励公司结合行业特点主动披露履行社会责任的情况、重点排污企业应当披露主要环境信息。
6	2018	证监会修订《上市公司治理准则》，首次明确关于上市公司 ESG 信息披露问题，这一举措标志着中国资本市场开始重视并推动 ESG 信息披露的规范化，确立了 ESG 信息披露的基本框架。
7	2019	银保监会发布《关于推动银行业和保险业高质量发展的指导意见》，指出银行业金融机构须将环境、社会、治理要求纳入授信全流程，强化环境、社会和治理信息披露。
8	2020	上交所修订《上海证券交易所科创板股票上市规则》，要求企业报告履行社会责任的情况，并视情况披露社会责任报告、可持续发展报告等。

2. 政策引导及激励机制的建立

中国金融的发展方向很大程度引领了中国经济的发展发向，对中国经济的稳定增长和高质量发展提供了必不可少的助力。故在此基础上，为了推动我国经济的可持续、高质量发展，中国政府通过大力发展绿色金融政策引导金融机构及企业关注 ESG 发展议题。具体如下：

表5：绿色金融相关的政策、法规梳理表（2010至20年代）
序号	年份	政策文件及要点
1	2012	原银监会发布《绿色信贷指引》，标志着中国银行业在绿色金融领域迈开了重要的一步。
2	2013	原银监会发布《绿色信贷统计制度》，为银行业金融机构发展绿色信贷提供了统计基础，使绿色信贷的统计工作有了明确的规范和标准。
3	2015	·中共中央、国务院发布《生态文明体制改革总体方案》，提出要建立上市公司环保信息强制性披露机制，积极推动绿色金融。 ·原银监会、国家发改委发布《能效信贷指引》，进一步完善了绿色信贷的政策体系，为银行业金融机构在能效领域的信贷业务提供了明确的指导和规范。
4	2016	中国人民银行、财政部等七部委联合发布《关于构建绿色金融体系的指导意见》，将构建绿色金融体系上升为国家战略和政策要求。
5	2017	原银监会发布《中国银行业绿色银行评价实施方案（试行）》，明确了绿色银行评价的具体标准和指标体系，强调了信息披露的重要性。
6	2018	证券投资基金业协会发布《绿色投资指引（试行）》，界定绿色投资的内涵，明确绿色投资的目标、原则和基本方法。
7	2019	证券投资基金业协会发布《关于提交绿色投资自评估报告框架的建议》，罗列了绿色投资自评估的主要内容和要求，为各机构进行自评估提供了明确的指导。

以上除了绿色金融引导政策外，中国政府还通过如税收减免、财政补贴等激励性政策鼓励企业积极投身于 ESG 的实践中去，绿色金融及税收、财政等激励性政策的出台和推动，通过降低企业开展 ESG 的成本、提高企业进行 ESG 实践的积极性，为实现企业经济效益与社会效益的平衡提供了必要助力，很大程度缓解了 ESG 在我们发展的阻力。

3. ESG 评价体系的构建与完善

该阶段在信息披露制度初步建立的基础上，中国开始着力构建并完善 ESG 的评价体系，旨在通过对 ESG 三个纬度数据的分析，进一步推动社会、企业、投资者对于 ESG 的关注，最终实现经济的可持续发展。

2018年，中国证券投资基金业协会发布《中国上市公司 ESG 评价体系研究报告》和《绿色投资指引(试行)》，提出衡量上市公司 ESG 绩效的核心指标体系，推动了 ESG 评价体系的建立和发展。

2019年，中国证券投资基金业协会进一步发布《关于提交〈绿色投资指引(试行)〉自评估报告的通知》，作为《绿色投资者指引(试行)》的具体实施文件，进一步细化了绿色投资的要求和评估标准，进一步推动了 ESG 评价体系的发展。

（三）
ESG 制度化飞速、高质量发展（2020年代初至今）

过去近二十年对 ESG 探索、各方共同推动下，2020年以来，中国 ESG 制度化实践就进入了飞速、高质量发展进程中。不论是信息披露制度还是绿色金融引导政策，亦或是ESG 标准化建设等，均出台了大量、优质、更贴合中国发展实际的政策法规，推动了ESG 制度向更深层次、更高质量的方向发展。可以预见，在不久的将来，ESG 理念将在全社会得到全面、深入践行，成为我国未来经济可持续发展不可或缺的助推器及稳定增长点。

1. 信息披露制度进一步完善

2020年代至今，信息披露制度陆续出台的政策法规如下：

表6：信息披露制度相关的政策、法规梳理表（2020年代至今）
序号	年份	政策文件及要点
1	2021年5月	证监会发布《公开发行证券的公司信息披露内容与格式准则第 2 号——年度报告的内容与格式》，新增“环境和社会责任” 章节，鼓励企业主动披露积极履行社会责任的工作情况。
2	2021年7月	中国人民银行印发《金融机构环境信息披露指南》行业标准，进一步促进了金融机构编制环境信息披露报告。
3	2022年4月	中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于推进社会信用体系建设高质量发展促进形成新发展格局的意见》，提出深化环境信息依法披露制度改革，推动相关企事业单位依法披露环境信息。
4	2022年5月	国务院国资委印发《提高央企控股上市公司质量工作方案》，明确要求央企控股上市公司建立健全 ESG 体系，并力争到2023年全部央企控股上市公司披露 ESG 专项报告。
5	2023年7月	国务院国资委办公厅发布《关于转发<央企控股上市公司 ESG 专项报告编制研究>的通知》，进一步规范央企控股上市公司 ESG 信息披露工作，为央企控股上市公司编制 ESG 报告提供建议与参考。
6	2024年2月	上海市政府印发《上海市落实〈全面对接国际高标准经贸规则推进中国（上海）自由贸易试验区高水平制度型开放总体方案〉的实施方案》，鼓励国有企业控股或参股的上市公司积极参与构建 ESG 信息披露规则，提升治理运作的规范化水平。
7	2024年4月	上海、深圳、北京三大证券交易所正式发布《上市公司监管指引——可持续发展报告（试行）》，对深证 100 指数、创业板指数、上证 180 指数、科创50 指数样本公司以及境内外同时上市的公司采取强制披露要求。
8	2024年5月	财政部发布关于征求《企业可持续披露准则——基本准则（征求意见稿）》意见的函，为企业提供明确的政策框架，支持其可持续发展的实践。

2. 绿色金融引导政策新发展

2020年代至今，绿色金融陆续出台的政策法规如下：

表7：绿色金融相关的政策、法规梳理表（2020年代至今）
序号	年份	政策文件及要点
1	2021	中国人民银行发布《银行业金融机构绿色金融评价方案》，进一步推动绿色金融的发展。
2	2022	中国人民银行等四部委发布《金融标准化“十四五”发展规划》，明确指出标准是绿色金融可持续发展的重要支柱，提出要加快建立绿色债券标准、制定上市公司和发债企业环境信息披露标准、建立 ESG 评价标准体系等重点工作。
3	2023	北京市政府印发《关于进一步推动首都高质量发展取得新突破的行动方案（2023-2025年）》，提出加快发展绿色金融，建立完善环境社会治理（ ESG ）相关标准体系，推动有条件的金融机构不断提高环境信息披露水平。
4	2024	中国人民银行等七部门发布《关于进一步强化金融支持绿色低碳发展的指导意见》，为我国金融支持绿色低碳发展提供了底层指引，标志着我国绿色金融体系建设进入到了一个新的发展阶段。

上述政策法规的出台，标志着我国绿色金融政策体系的逐步建立。其不仅促进了绿色投资的增长，也为我国 ESG 实践、可持续发展目标的实现提供了强大的金融支撑及有利支持。

3. ESG 标准化建设

ESG 制度化实践发展到一定阶段，为了 ESG 实践更好地落地，标准化建设不可或缺。自2020年以来，中国政府及相关部门高度重视 ESG 标准化建设，如国务院国资委曾于2022年3月份成立社会责任局，明确提出要指导推动企业积极践行 ESG 理念。国家标准化管理委员会于2024年4月发布将成立 ESG 标准化项目研究组的通知，致力于构建符合中国国情的 ESG 标准体系等等。结合《国家标准化发展纲要》明确提及要开展 ESG 标准化研究，以上表明中国正致力于将 ESG 融入到更广泛的政策体系和标准制定中。

除此以外，ESG 相关团体标准自2022年也呈爆发式增长，《企业 ESG 披露指南》《企业 ESG 评价体系》《企业 ESG 报告编制指南》《能源企业 ESG 评价标准》等多项团体标准陆续发布，各行各业对 ESG 的关注也将为中国特色 ESG 标准体系建设起到积极推动作用。

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五、结语

通过梳理国内外 ESG 政策法规可以看出，国内外对 ESG 的关注日益增加。欧美国家希望以制度要素来驱动 ESG 理念的深化和行动的落地。但是，欧美等发达国家在积极推动 ESG 政策时存在标准统一性问题、评估和监督机制并不完善以及 ESG 政策的实施可能对某些行业和地区的经济造成短期冲击，需要平衡经济发展和可持续发展之间的关系等存在着诸多问题，制约着 ESG 畅通无阻地向前发展。

我国 ESG 体系目前主要以政府引导为主，起步较晚，尚未形成成熟、统一的披露、评价和投资标准体系。随着未来 ESG 制度化实践的不断深入和完善，相信中国 ESG 将迎来更加广阔的发展空间。同时，中国 ESG 实践的发展不仅影响国内社会的发展，也将对全球 ESG 标准和实践产生深远影响，因此，相关部门可在学习并借鉴国际成熟经验基础上，结合我国国情，构建具有中国特色的 ESG 体系。希望未来中国在全球 ESG 发展的道路上，贡献中国亮点方案。