2020年3月1日，《工程总承包管理办法》正式施行，作为目前我国工程总承包领域最高效力层级的全国规范性文件，备受工程界、法律界关注。

为了更好的与各界同仁就《管理办法》的内容进行探讨和交流，我们设立了“工程总承包”专题系列文章，以工程总承包人视角，就《管理办法》核心条文进行法律解读与剖析，并从实务层面探析对总承包人的影响及应对策略。此前，我们已发布了专题系列文章之一：《认识工程总承包》；专题系列文章之二：《工程总承包单位资质、资格要求》。这一期，我们将以“工程总承包单位管理能力要求”为主题展开讨论，欢迎关注。

工程总承包单位管理能力要求 

第十八条  工程总承包单位应当建立与工程总承包相适应的组织机构和管理制度，形成项目设计、采购、施工、试运行管理以及质量、安全、工期、造价、节约能源和生态环境保护管理等工程总承包综合管理能力。

第十九条  工程总承包单位应当设立项目管理机构，设置项目经理，配备相应管理人员，加强设计、采购与施工的协调，完善和优化设计，改进施工方案，实现对工程总承包项目的有效管理控制。

第二十条  工程总承包项目经理应当具备下列条件：

（一）取得相应工程建设类注册执业资格，包括注册建筑师、勘察设计注册工程师、注册建造师或者注册监理工程师等；未实施注册执业资格的，取得高级专业技术职称；

（二）担任过与拟建项目相类似的工程总承包项目经理、设计项目负责人、施工项目负责人或者项目总监理工程师；

（三）熟悉工程技术和工程总承包项目管理知识以及相关法律法规、标准规范；

（四）具有较强的组织协调能力和良好的职业道德。

工程总承包项目经理不得同时在两个或者两个以上工程项目担任工程总承包项目经理、施工项目负责人。

第二十七条  工程总承包单位和工程总承包项目经理在设计、施工活动中有转包违法分包等违法违规行为或者造成工程质量安全事故的，按照法律法规对设计、施工单位及其项目负责人相同违法违规行为的规定追究责任。

法律分析

（一）综合管理能力要求

工程总承包项目通常投资规模大、建设周期长，对承包单位在建造技术、能力、责任等方面要求较高。从实践来看，总承包单位的项目管理能力，往往在很大程度上决定着项目进展能否顺利、项目工程品质能否得到有效保障，可谓工程总承包模式之价值能否实现的关键。因此，《管理办法》特别规定了工程总承包单位应当具备工程总承包综合管理能力，包括项目设计、采购、施工、试运行等。并且要求操作层面应当设立专项管理机构，设置项目经理，围绕工程质量、安全、工期、造价、节约能源和生态环境保护管理等环节进行管控，以有效发挥总承包将各环节深度融合的优势。

关于工程总承包项目管理，住房城乡建设部在2017年5月曾发布过一套国家规范标准，《建设项目工程总承包管理规范》（GBT50358-2017）。规范中对于工程总承包企业和项目组织开展建设项目的组织管理及体系进行了详细规定。为了便于了解，我们将规范的基本框架以下图列示：

通过图示，可以看出，规范以初步阶段、项目实施阶段、收尾阶段作为划分节点，围绕项目策划、项目设计管理、采购管理、施工管理、试运行管理、项目收尾等13个专章进行编制，指导工程总承包的单位有针对性地建立、健全、优化组织机构。同时，根据项目规模与需求，指导工程总承包单位设置相应的二级项目部门，推进设计、施工、采购等工作的贯彻、融合。

然而，规范毕竟只是行业指导性文件，仅具有参考意义，而本次《管理办法》则是从立法层面对于总承包单位的综合管理能力提出了约束性要求。如此，将有助于进一步推动总承包企业进行管理体制改革，倒逼总承包企业将传统的“设计、施工分离，采购、施工独立”的管理模式、理念体系进行转型或升级，建立并完善设计、施工、采购等一体化的组织规范，从而发挥工程总承包模式总的“集成-管控-协调”优势。  

（二）项目经理履职唯一性及终身责任制

《管理办法》除要求工程总承包单位自身应具备综合管理能力外，也对项目经理提出了严格的任职要求与兼职限制。
众所周知，项目经理是承包单位在工程项目上的最高代表，是承包单位在项目上的总组织、总协调和总指挥。根据《建设项目工程总承包管理规范》的规定“项目经理应根据工程总承包企业法定代表人授权的范围、时间和项目管理目标责任书中规定的内容，对工程总承包项目，自项目启动至项目收尾，实行全过程管理”。任职条件应包括“取得工程建设类注册执业资格或高级专业技术职称，具备沟通、协调能力，具有总承包管理及相关的法律、专业知识，具有类似项目管理经验、良好信誉等”。本次《管理办法》在沿袭《建设项目工程总承包管理规范》对项目经理要求的基本原则上，进一步明确两事项：①除注册建造师外，注册建筑师、勘察设计注册工程师、注册监理工程师等亦可承担项目经理职务；[1]②限制项目经理在其他工程项目中担任工程总承包项目经理、施工项目负责人，以保障项目经理具备充分履职的精力。

此外，自2014年住房和城乡建设部发布《建筑工程五方责任主体项目负责人质量终身责任追究暂行办法》以来，关于施工主体项目经理对工程质量安全事故责任终身制即成为了每一名项目经理头顶高悬的“达摩克利斯之剑”。本次《管理办法》沿袭了此前规定，同样明确了工程总承包项目经理对参建项目依法承担质量终身责任。而如我们系列文章二《工程总承包单位资质、资格要求》所述，工程总承包单位应具备“双资质”或以联合体形式满足“双资质”条件，则对于项目经理而言，为了保证工程质量，面临的将不再是单一的设计或施工方面的管控，还要做到“设计、采购与施工的协调”，将会是跨行业的新挑战。对于工程总承包单位而言，选用或培养具备如此复合型能力的项目经理，也将是仅次于“双资质”条件后亟待解决的现实问题。

实务建议

工程总承包模式下，要求总承包单位参与工程建设的设计、施工、采购的各个环节，要能够做到掌握各环节的专业技能、综合把控全程风险。如总承包单位的组织机构与内部管理体系仍停留在设计、施工等环节相分离的状态，则并不能适应总承包模式的综合管理要求，最终可能导致不能交付或不能合格交付满足业主需求的“钥匙”。因此，总承包从业单位应尽早审查自身管理体制现状，学习、引进先进的工程总承包管理体系，加快转型升级，以提升综合管理能力。
此外，根据《管理办法》的规定，工程总承包项目经理门槛高、任务重、责任大，可能导致短期内符合要求的项目经理成为了“稀缺资源”。对总承包单位而言，应当充分重视项目经理的培养、选用。包括，首先应当清晰认识项目经理管控、协调的重要作用，不可形同虚设，选用挂名项目经理。否则，可能导致项目操作、协调成本增高，削减了工程总承包的衔接优势；其次，应考虑到培养、选用具备合格实力的项目经理，亦将是抢占工程总承包市场先机的关键。因此，总承包单位应思考通过有效的方式切实提高项目经理团队的综合管控能力、专业知识素养，达到能够胜任工程总承包要求的水准。

[1]《国务院关于取消第二批行政审批项目和改变一批行政审批项目管理方式的决定》（国发[2003]5号）取消了《建筑施工企业项目经理资质管理办法》（建[1995]第1号）所规定的建筑施工企业项目经理资质核准制度，由注册建造师代替；现《管理办法》通过列举方式明确，除注册建造师外，注册建筑师、勘察设计注册工程师、注册监理工程师等取得其他类型的“工程建设类注册执业资格”的主体，亦有资格承担项目经理一职。

作者：李景良  |  高级合伙人

业务领域：收购与兼并、房地产与建设工程、争议解决

作者：丁亚瑶  |  律师

业务领域：公司与商事、收购与兼并、房地产与建设工程