导言

2020年新春伊始，一场突如其来的新型冠状病毒感染肺炎疫情（以下简称“新冠肺炎疫情”）从湖北武汉开始，席卷了全国大地，然后在世界范围内迅速蔓延。目前，我国的疫情似乎得到了有效的控制，韩日意德等国却有愈演愈烈之势。1月20日，国务院批准将新冠肺炎疫情纳入《传染病防治法》规定的乙类传染病，并采取甲类传染病的预防、控制措施。国内各个省市纷纷启动了重大突发公共卫生事件应急和防控机制，采取封城、居家隔离、交通停运、飞机停飞以及禁止入境等多项措施，在全球范围内掀起了轩然大波。1月30日，世界卫生组织将新型冠状病毒疫情列为“国际关注的突发公共卫生事件”；2月28日将其全球风险级别由此前的“高”上调至最高级别的“非常高”。

由于病毒来势汹汹，给我们的社会经济发展及人们的生活和出行造成了极大的影响，同时也波及到全球。交通运输、餐饮、住宿、旅游这几类与民生密切相关的行业，受此次疫情影响最大，疫情之后行业能否很快复苏也将面临挑战，称之为困难行业并不为过。从产业发展来看，这四大行业互为关联，常常作为产业供应链的一环，“一荣俱荣、一损俱损”，经营、服务方式也较为相似，疫情背景下所面临的法律风险有一定的共性。因此，本文拟从吃住行这个大行业视角多维度地剖析困难企业所面临的状况，试图提供一些摆脱目前企业运营窘境和法律困境的思路和方法。

一、“困难行业企业”的判断标准

本文所指的困难行业企业，是根据行业特点，从众多行业中选择出受新冠病毒疫情冲击最严重的行业经营主体。按照现行《国民经济行业分类》具体判断标准，某一行业企业须满足该年度主营业务收入占收入总额（剔除不征税收入和投资收益）的50%以上的条件。交通运输、餐饮、住宿、旅游（指旅行社及相关服务、游览景区管理两类）四类行业即符合上述标准。值得说明的是，由于疫情波及面广、周期长、影响深远，还有众多行业和企业出现了巨大困难，如建筑业、电影业等，不过本文重点不在甄别和穷尽困难行业，而是选择几个深受影响的行业，从法律角度探讨应对之策，故以这四类行业作为困难行业的标本。

从下列几组数据中就能感受到这四类行业的困难：

1.  交通运输业

自2020年1月21日采取疫情防控措施开始，交通运输量呈现断崖式下跌。春运前30日（1月10日-2月8日），全国共发送旅客13.5亿人次，同比下降40%。其中：铁路发送旅客2亿人次，下降32.9%；道路发送旅客10.99亿人次，下降41.2%；民航旅客运输量0.37亿人次，下降38.3%。

2.  餐饮业

根据国家统计局统计，2019年全国餐饮收入46721亿元，其中15.5%来自春节期间这一传统的消费旺季。今年春节，78%的餐饮企业营业收入损失达100%以上，9%的企业营收损失达到九成以上，7%的企业营收损失在七成到九成之间；营收损失在七成以下的仅为5%。中国烹饪协会的调研报告显示，2020年春节年夜饭退订量达到94%左右。根据恒大研究院数据，仅在春节7天内，疫情已对餐饮行业零售额造成了5000亿元左右的损失。

3.  住宿业

春节期间本来是住宿业的黄金时间段。由于疫情爆发，人们居家禁足、无法出行，大批预定取消，酒店经营受到极大冲击，很多酒店不得不采取关门停业或提供有限服务的方式继续营业。据初步统计，2020年1月14日至26日期间，中国大陆地区的酒店入住率下滑了75%；春节之后，全国各大酒店入住率下滑80%以上，很多酒店入住率不足4%。

4.  旅游业

疫情爆发以来，旅行社全面停业、景区全部关闭，整个旅游业处于全行业空窗期，旅游板块股票市值大幅下跌，旅游行业从业人员工资大幅锐减。2019年春节假期全国旅游接待总人数4.15亿人次，实现旅游收入5139亿元，全国零售和餐饮企业实现销售额约1万亿元。今年1月24日至1月30日全国出行人数1.5亿人次，同比大降63.9%；因旅游和住宿接待几乎全部停止，预计损失超过6000亿。中国旅游研究院 “《中国旅游经济蓝皮书No.12》线上发布会”对2020年旅游经济研判，受新冠肺炎疫情影响，一季度及全年，中国国内旅游人次分别预计负增长56%和15.5%，全年预计同比减少9.32亿人次。

很显然，2020年的这场疫情，对于四大困难行业来说无疑来了一场酷寒。

二、新冠肺炎疫情下，困难行业企业面临的法律问题及其对策

疫情发生后，我国所有省级行政区都启动了重大突发公共卫生事件一级响应，疫情也已经被世界卫生组织定性成“国际关注的突发公共卫生事件”。由于疫情发生的时间正值四大行业企业全年营运高峰的春节长假，且政府所采取的防控措施力度前所未有，对全社会影响巨大，大大超过了2003年 的“非典”时期。受此影响，困难行业企业正要面对以下法律问题：

（一）主营业务合同的履行

为配合政府抗击疫情的措施、尽到社会责任和行业责任，困难行业企业主要采取的手段是无条件接受退订或改订。如交通运输部发布公告，决定自2020年1月28日前购买的道路水路铁路客票免费退票；民航局先后4次出台了机票免费退改政策。2020年1月24日，文化和旅游部办公厅下发《关于全力做好新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控工作暂停旅游企业经营活动的紧急通知》【文旅发电（2020)29号）】，明确要求：一是即日起全国旅行社及在线旅游企业暂停经营团队旅游及“机票+酒店”产品；二是已出行的旅游团队，可按合同约定继续完成行程。国内各大在线旅游平台（OTA），如携程、飞猪、同程艺龙、去哪儿、驴妈妈、马蜂窝、途牛等，纷纷推出票、房退改保障等政策，并不断升级完善退改政策。

退、改所涉及到的合同包括：困难行业企业作为产品或服务的提供方与购买方（消费者）之间的买卖合同，困难行业企业与国内外资源商、供应商、平台商、渠道商和代理商之间的各类商事合同。

退订和改订，从法律上来说，属于解除和变更法律关系的行为。因新冠肺炎疫情定性为紧急状态，疫情期间导致合同全部或部分不能履行的，依法适用不可抗力事件或情势变更原则处理。

1.  不可抗力

所谓“不可抗力”，是指不能预见、不能避免并且不能克服的客观情况；因不可抗力不能履行合同的，根据不可抗力的影响，部分或者全部免除责任；因不可抗力致使不能实现合同目的的，当事人可以解除合同。

从法律对不可抗力的定义来看出，作为突发公共卫生事件的新冠肺炎疫情符合不可抗力的特征。理由是：（1）不可预见性。新冠肺炎是一个新型病毒，目前世界上尚未攻克，且病毒蔓延具有突发性，常人无法预见；（2）不可避免性。政府对疫情采取的管控措施具有强制性，为了公众利益必须所遵守和执行，当事人无法通过自己的作为来避免合同的履行不能。（3）不能克服。疫情防控措施，如停飞、停运，对合同当事人产生直接影响，所造成的损失无法克服。（4）履行期间性。不可抗力事件发生在合同在签订之后、终止之前，疫情发生这一特殊期间。

不可抗力在我国《民法总则》、《合同法》等主要法律中都有规定，《旅游法》及最高院关于旅游纠纷的司法解释更为具体，即因不可抗力等不可归责于旅游经营者（包括为旅游者提供住宿、餐饮等服务的经营者)、旅游辅助服务者的客观原因导致合同无法履行，旅游经营者、旅游者有权请求解除合同且不承担违约责任，旅游者有权请求旅游经营者退还尚未实际发生的费用。上述法律法规和司法解释对于住宿、餐饮等行业也同样适用。这就为购买方退订旅游项目、酒店、餐饮订单提供了法律依据和法理基础。

不可抗力的法律后果：当事人可部分或者全部免除责任；如因不可抗力致使不能实现合同目的的，可以解除合同。同时，我们也应当看到，“一刀切”地将疫情下合同履行不能的行为认定为不可抗力事件而可以无责终止合同并不妥当，还应当结合法律规定及个案具体情况来考量，判断“不能履行合同”或“不能实现合同目的”确属“不能预见、不能避免并且不能克服”的客观情形，以及疫情与合同履行不能之间是否存在因果关系。如果当事人有过错的，不能免除责任。《合同法》第117条规定：“因不可抗力不能履行合同的，根据不可抗力的影响，部分或者全部免除责任，但法律另有规定的除外。当事人迟延履行后发生不可抗力的，不能免除责任”。对于金钱给付义务，一般不受疫情防控措施的影响，除非涉及金融市场延期、停止开市等特殊情况，不能以疫情防控措施主张免责。而对于非金钱债务的履行，例如运输合同因疫情防控需要而停运、国家征用等导致无法正常履行合同义务，可以不可抗力为由主张免除或部分免除履行义务或要求延期履行。又如，根据疫情防控需要确实无法出行，当事人以不可抗力为由请求解除旅游合同，一般应予支持。但对于无法退还的实际发生费用如签证费用、境外预定费用等，双方应本着相互理解、共同抵抗疫情原则协商解决；双方难以达成一致意见的，可依据诚实信用原则、公平原则予以处理。

另外，从节约交易成本的角度考虑，解除合同并非发生不可抗力后的唯一解决方式。如果变更合同部分条款或迟延履行仍能实现合同目的的，当事人可以通过变更合同的方式继续履行。

不可抗力的附随义务：对于守约方，根据《合同法》第119条规定：“当事人一方违约后，对方应当采取适当措施防止损失的扩大；没有采取适当措施致使损失扩大的，不得就扩大的损失要求赔偿。当事人因防止损失扩大而支出的合理费用，由违约方承担。”因此，守约方在发生不可抗力后对自身具有减损义务，而不能期待违约方赔偿扩大部分的损失。

对于违约方，根据《合同法》第118条规定：“当事人一方因不可抗力不能履行合同的，应当及时通知对方，以减轻可能给对方造成的损失，并应当在合理期限内提供证明。”违约方在发生不可抗力事由后，并非只享受责任免除带来的利益，也应当尽到通知义务，以减轻可能给对方造成的损失。

诉讼时效中止：根据《民法总则》第194条规定，在诉讼时效期间的最后六个月内，因不可抗力障碍，不能行使请求权的，诉讼时效中止。《突发事件应对法》第13条规定：因突发事件应对措施，诉讼、行政复议、仲裁活动不能正常进行的，适用有关诉讼时效中止和程序中止的规定，但法律另有规定的除外。《民诉法》第83条规定顺延诉讼期限制度。

2.  情势变更

情势变更制度是由最高人民法院《合同法》司法解释二中确立的，即当合同成立以后客观情况发生了当事人在订立合同时无法预见的、非不可抗力造成的不属于商业风险的重大变化，继续履行合同对于一方当事人明显不公平或者不能实现合同目的，当事人请求人民法院变更或者解除合同的，人民法院应当根据公平原则，并结合案件的实际情况确定是否变更或者解除。

由于疫情客观上影响了人们的起居出行和国家的经济发展，并且当事人在订立合同时一般无法预见，如果疫情对合同影响并未达到不可抗力要求的“不能履行”程度，而继续维持原合同将导致当事人利益均衡关系受到破坏、违背公平诚信原则的，当事人也可以通过主张情势变更要求人民法院或仲裁机构变更或解除合同。

尽管情势变更制度授权法院或仲裁机构对当事人的合同进行调整，仍需要严格遵守公平原则，以区分案件究竟属于显失公平还是属于正常商业风险的情形。司法实践中，各级法院被要求慎重适用，如确需个案适用的，应当由高级人民法院审核，必要时应报请最高人民法院审核。最高院2009年发布的《关于当前形势下审理民商事合同纠纷案件若干问题的指导意见》中也明确了适用原则，须“慎重适用情势变更原则，合理调整双方利益关系”。尤其对于市场属性活泼的领域，更应该谨慎适用情势变更，否则可能会将一方的商业风险不公平地转嫁至另一方。

随着理论和实践的发展，情势变更制度在此次疫情中或为合同纠纷解决提供了新的出路。疫情之下，对于酒店客人的客房及餐饮等预订订单，酒店可适用情势变更制度要求变更或取消订单。疫情同时很可能会影响到酒店与供应商、施工方、设计方、管理方、广告商等各相关主体之间合同的履行，处理这类合同发生的争议，各方应当根据客观事实判断是否属于在订立合同时无法预见的、非不可抗力造成的不属于商业风险的重大变化，如果继续履行合同对于一方当事人明显不公平或者不能实现合同目的。如属上述情形，可以适用情势变更。

3.  “非典”经验

非典型肺炎作为一种突发性的异常事件、一种世界范围内爆发的疫情，不仅当事人不能预见，而且具有广博医学知识的医学专家也无法预见;从其爆发至今，尚无有效的方法阻止其传播,甚至还不能确定确切的传染源。因此，“非典”事件是人类无法预见、不可避免、不能克服的客观存在，其性质属于法律上规定的不可抗力事件,是一种自然灾害。

由于“非典”与新冠肺炎疫情非常相似，与“非典”相关的案件处理，对此次疫情中的同类案件有借鉴意义。司法实践中，在认定“非典”作为不可抗力事件情况下遵循以下几个裁判原则：

(1) 准确把握不可抗力的认定标准

非典型肺炎疫情作为一种不可抗力的客观情况，必须发生在合同成立以后,履行以前；且疫情作为不可抗力事件，必须影响到合同的正常履行。

(2) 正确认定不可抗力免责事由后的法律后果

非典型肺炎疫情构成不可抗力，导致合同义务不能履行有三种情形:合同全部不能、部分不能和一时不能履行。不同的履行不能类型会导致不同的法律后果:合同的变更或解除，延期履行、部分履行与不履行。

对于具体的不可抗力事件，法院应从促成交易、降低交易成本的立场出发，遵循诚实信用原则和客观原则，不应一概判决解除一切合同，免除债务人的全部责任。

(3) 强化债务人的通知义务和证明义务

根据《合同法》第118条的规定，债务人负有不可抗力通知义务和证据的提供义务。

(4) 债务人应尽到避免损失扩大的义务

处理涉“非典”的不可抗力案件，应当对债务人于“非典”发生时是否履行了避免损失扩大的义务进行审查。基于诚实信用原则，不可抗力事件发生时，债务人负有采取积极措施尽量减少或避免损失扩大的义务，如果未尽责任，则推定债务人有过错，根据其过错程度判令其承担责任。

4.  当前困难行业企业的法律救济

困难行业企业作为产品提供方，受到购买方以不可抗力事件为由退订、改订产品、服务，造成很大的经济损失；作为因疫情蔓延受害的一方，同样可以用法律的手段维护自身的合法权益。不可抗力和情势变更的法律制度，也可为困难行业企业解决与国内外资源商、供应商、平台商、渠道商和代理商之间法律关系所用。具体措施包括：

(1) 合同变更。即在合同成立以后，基于当事人的主张、法院或仲裁机构的裁判或法律规定，不改变合同主体而使合同内容发生变化的法律行为。值得指出的是，延迟履行也属于合同变更的范畴。

(2) 合同解除。即指合同当事人一方或者双方依照法律规定或者当事人的约定，依法解除合同效力的行为。合同解除分为法定解除与约定解除。为应对新冠病毒疫情，根据《突发事件应对法》和《传染病防治法》等法律规定，国务院及其相关部门、地方政府与国家及省市一级司法机关所对外公布的规章、通知、解释等，可以视为法定解除的依据。当事人之间也可基于不可抗力和情势变更制度协商一致后约定解除。

(3) 积极履行因不可抗力事由所产生的通知、证明及避免损失扩大等附随义务。困难行业企业应根据《合同法》第118条规定及时通知对方新冠肺炎疫情构成不可抗力事件（不是通报有关情况和理由）并提供证据；而不可抗力事件发生时，本方负有采取积极措施尽量减少或避免损失扩大的义务，否则可能会被推定具有过错，并根据过错程度判令所承担的责任。

(4) 保护自身的程序利益。根据《民事诉讼法》第83条规定：“当事人因不可抗拒的事由或者其他正当理由耽误期限的，在障碍消除后的十日内，可以申请顺延期限，是否准许，由人民法院决定。”《民事诉讼法》第81条规定：“在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，当事人可以在诉讼过程中向人民法院申请保全证据，人民法院也可以主动采取保全措施因情况紧急，在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，利害关系人可以在提起诉讼或者申请仲裁前向证据所在地、被申请人住所地或者对案件有管辖权的人民法院申请保全证据。”

疫情发生以后，中国贸促会为相关企业出具不可抗力事实性证明就是一项值得称赞的举措，达到了证据保全和帮助企业减少损失的效果，该证明已得到全球200多个国家和地区政府、海关、商会和企业的认可，在域外具有较强的权威性和公信力。2019年，全国贸促系统针对台风“利奇马”出具的不可抗力事实性证明，帮助相关企业减少了近23亿元人民币的损失。

（二）  消费者权益保护

受疫情影响,一些消费者不得已取消了原已预订的旅游、餐饮、出行等消费活动。尽管有关部门和行业及时出台了减免消费者损失的退单政策,但由于假期退单集中、客服人员不足等客观因素,导致部分消费者的诉求没有得到及时解决,相关消费纠纷显著增多。正确处理困难行业企业与消费者合同关系，以及困难行业企业的代理商线上平台企业（OTA）和线下代理企业与消费者的法律关系，是维护企业社会形象、提升服务质量、保护消费者合法权益的重要工作。

1.  解除或变更合同

对于经营者与消费者签订的产品、服务销售合同，一种情况是依照不可抗力规定予以配合解除合同并办理退费；另一种情况是适用情势变更与经营者协商解决。消费者与经营者通过协商变更合同，例如变更旅游的出行时间、目的地或出行方式等。协商不成产生纠纷时,消费者可以求助于监管部门或诉讼、仲裁。

2.  遵循诚实信用原则和公平原则

经营者与消费者协商退订退款时，应本着诚实信用原则和公平原则, 合理表达诉求。若经营者有证据证明实际发生了合理支出,经营者在向消费者退款时有权扣除该部分支出成本。若因疫情导致难以履行时,受影响的一方有义务及时通知相对方采取相应补救措施,减轻可能带来的损失。若因消费者个人原因未及时告知经营者其履行不能的情况,未同经营者协商解除合同的或能采取补救措施而未采取补救措施,导致损失扩大,消费者应就扩大部分的损失承担责任。协商时，应采取客观面对和积极引导的方式，以避免消费者“非理性维权”和“过度维权”。

合同解除后的退款往往是引起消费者投诉和纠纷产生的高发环节。由于本次疫情爆发时间临近春节，正值出行旅游和餐饮消费的旺季，经营者往往已向酒店、交通运输企业、景点等支付了大部分费用，特别是对于旅游出行的团费、住宿费等一般会高于平时时段，要避免消费者与经营者之间利益严重失衡，应当本着公平原则，从事实上和法律上两方面判断是否具有退还的可能性，从支付费用的性质、用途、对象及疫情之后可否替代履行等多个方面综合考虑，来平衡经营者和消费者双方的合法权益。另外，根据《旅游法》第67条规定，因不可抗力或者旅行社、履行辅助人已尽合理注意义务仍不能避免的事件，影响旅游行程造成旅游者滞留的，旅行社应当采取相应的安置措施。因此增加的食宿费用，由旅游者承担；增加的返程费用，由旅行社与旅游者分担。同时，最高院《关于审理旅游纠纷案件适用法律若干问题的规定》第13条第二款规定：“因不可抗力等不可归责于旅游经营者、旅游辅助服务者的客观原因变更旅游行程，在征得旅游者同意后，旅游经营者请求旅游者分担。因此增加的旅游费用或旅游者请求旅游经营者退还因此减少的旅游费用的，应予支持。因疫情影响出现旅行滞留的，由旅游消费者自行承担食宿费用，如果增加了返程费用，应当由旅游者和旅行社根据公平原则进行分担。因疫情影响取消旅游项目的，旅游者可以要求旅游经营者退还因此减少的旅游费用。”

3.   严格保护消费者个人信息

“个人信息” 是指能够单独或者与其他信息结合识别特定自然人的各种信息。我国《民法总则》第111条规定：“自然人的个人信息受法律保护。任何组织和个人需要获取他人个人信息的，应当依法取得并确保信息安全，不得非法收集、使用、加工、传输他人个人信息，不得非法买卖、提供或者公开他人个人信息。”《网络安全法》第 76 条第 5 项规定：“个人信息，是指以电子或者其他方式记录的能够单独或者与其他信息结合识别自然人个人身份的各种信息，包括但不限于自然人的姓名、出生日期、身份证件号码、个人生物识别信息、住址、电话号码等”。

为了公共安全的需要，防范疫情扩散，保护他人身体健康并保障社会公共利益，相关消费者的姓名、家庭成员、住址、行动轨迹，以及是否属于新冠病患者、疑似，或者是否存在密切接触的可能，这些信息需要在相关部门人员之间实现共享，甚至需要向公众进行披露。对该部分信息进行适当披露与公示，此时个人隐私将向公共利益进行让渡。

中央网信办印发的《关于做好个人信息保护利用大数据支撑联防联控工作的通知》要求，除国务院卫生健康部门依据《网络安全法》、《传染病防治法》、《突发公共卫生事件应急条例》授权的机构外，其他任何单位和个人不得以疫情防控、疾病防治为由，未经被收集者同意收集使用个人信息。

(1) 加强个人信息安全保护

新冠病毒疫情防控中，收集或掌握个人信息的机构要对个人信息的安全保护负责，应采取严格的管理和技术防护措施，防止被窃取、被泄露。

(2) 对个人敏感信息特别保护

针对个人敏感信息，从数据的生命周期角度出发，在数据收集、存储、显示、处理、使用、销毁等各个环节需建立安全防护措施。

(3) 采取“无损害”手段防止个人信息泄密

根据《网络安全法》第 42 条第1款的规定,匿名化处理应该达到经过处理无法识别特定个人且不能复原的标准。在疫情突发期内，为了公共安全的目的，需要公开个别人员的行踪信息以加强疫情的防控本身无可厚非，但有些信息的公开和公示并非必要。如要公开行踪信息，并无必要一定要把身份证号一起公开。

(4) 注重公共利益与个人隐私保护的平衡

疫情防护出于公共安全和公共利益，个人隐私的让渡有此必要，但不意味着个人信息可以被无限度无规则的使用。最高院《关于审理利用信息网络侵害人身权益民事纠纷案适用法律规定》第12条规定，网络用户或者网络服务提供者利用网络公开自然人基因信息、病历资料、健康检查资料、犯罪记录、家庭住址、私人活动等个人隐私和其他个人信息，造成他人损害，被侵权人请求其承担侵权责任的，人民法院应予支持。但下列情形除外：（i）经自然人书面同意且在约定范围内公开；（ii）为促进社会公共利益且在必要范围内……可见，即使是为了社会公共利益的需要，公开个人信息也必须在必要范围内，如果超出必要范围，也将可能构成侵权。如果忽视公共利益的必要性，随意泄露个人信息，甚至是恶意传播，给信息主体造成损害或其他不利后果，则信息控制者和传播者应当承担相应法律责任。

（三）  困难行业企业可能面对效益锐减带来企业负担加重的法律对策

疫情防控期间，中央及各级政府几乎以每日数个文件的方式密集下发各类防控举措，涉及税收、补贴、金融、保险及薪酬政策等等，且随着防控形势的变化不断调整、变化，困难行业企业面对的法律环境变化风险十分突出，可能会对企业经营目标产生影响。困难行业企业力争做到：

1.  把握政策导向，用足扶持力度

从陆续出台了多项特殊时期行业扶持政策和减负措施来看，对于困难行业企业扶持力度还是很大的。如2020年2月5日，文化和旅游部办公厅发布《关于暂退部分旅游服务质量保证金支持旅行社应对经营困难的通知》，对全国所有已依法交纳保证金、领取旅行社业务经营许可证的旅行社，暂退标准为现有交纳数额的80%，期限两年。2月6日，财政部、税务总局发布公告指出受疫情影响较大的困难行业企业2020年度发生的亏损，最长结转年限由5年延长至8年。2月7日，财政部和国家发改委联合公告，自2020年1月1日起，免征航空公司应缴纳的民航发展基金。此外，苏州、北京、上海、浙江、山东、广东、河北、福建等地纷纷出台政策，从加强金融支持、减轻税费负担、降低运营成本、稳定职工队伍等方面缓解受损企业尤其是中小企业的压力。

与此同时，旅游主管部门也应提早谋划疫情结束后的市场复苏。对最早、最快、最易实现复苏的国内市场尤其是非疫区城市的周边游市场既要有针对性的促进措施，也要做好市场秩序维护、健康安全防范等方面的准备工作；对复苏取决于疫情结束后目的地国家和地区对中国大陆公民入境管制措施逐步放松的出境旅游，要予以审慎、合理引导。

中央银行也将在不推高今年成本驱动型通货膨胀率的前提下，执行更加宽松的货币政策；适当降低存款准备金率和基准利率，增加流动性释放，降低融资成本，帮助中小企业渡过难关。北京、上海、广东、浙江等地提出加快和扩大LPR（贷款基础利率）定价基准的运用，力争普惠型小微企业贷款综合融资成本比2019年下降0.5个百分点。银保监会要求各银行保险机构,对于受疫情影响较大的批发零售、住宿餐饮、物流运输、文化旅游等行业，以及有发展前景但暂时受困的企业，不得盲目抽贷、断贷、压贷；人民银行、财政部等五部门印发通知，对受疫情影响严重的企业，到期还款困难的，可予以展期或续贷，同时，加强制造业、小微企业、民营企业等重点领域信贷支持；多家银行为受疫情影响较大的企业纾困，贷款展期、减免罚息、续贷、提高业务审批效率。

各地政府出台减免和延期缴纳税款政策为企业减负。如北京、上海、重庆、深圳等市均表示可为受疫情影响纳税困难的中小微企业，办理延期缴纳税款，最长不超过三个月；部分地区还可申请房产税、城镇土地使用税减免。

2.  与市场主体协商减免房屋或设备租金

目前，北京、上海等地出台了减免租金的政策，对于承租国有企业房产从事经营活动的中小微企业，政府直接减免房租为其减压。对于租用其他经营用房的中小微企业，则是鼓励业主为租户减免租金，主动为租户减免租金的企业，政府给予一定的资金补贴或房产税、城镇土地使用税减免。

3.  减轻“五险一金”缴纳压力

疫情期间困难行业企业面临的主要支出压力主要来自员工工资和“五险一金”，各地出台了延缴和缓缴社会保险费、降低住房公积金缴存比例或缓缴住房公积金的方式、推迟调整社保缴费基数、临时性降低医保费率等政策措施，以缓解企业压力。

4.  不盲目歇业，主动进行产业变革，等待行业复苏

困难企业在疫情的煎熬中，一方面通过减负自救，另外可以通过产业变革和调整战略布局以求获得新生。如餐饮行业，疫情期间全力推进外卖业务，与商超、生鲜等生活消费行业合作，如包括盒马、每日优鲜、美团等，积极探索“共享员工”模式，在满足消费者需求的同时，餐饮企业也暂缓了人工成本的重压。历史经验表明，重大疫情过后，对于像交通运输、餐饮、住宿、旅游这类与民生密切相关的行业，报复性成长的时机一定会到来，全面行业复苏指日可待。因此，需要身处困境中的企业首先要“活着”，如果草草关门，可能面临经营性债务、员工工资和社会保险等负担及资产的缩水，错过了企业触底反弹的机会，甚为可惜。

（四）政府征用

在这场疫情阻击战中，政府征用是一项重要的措施，不少困难行业企业的经营场所、设备设施和物资被征用，如酒店和交通工具，承担着隔离传染源和医护人员休整、物资调配、应急等抗击重任。

征用是指国家基于公共利益需要，按照法律规定，将集体或个人的财产收归公用的行政行为。

1.  法律依据

我国《宪法》第10条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”，第13条：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”《物权法》第44条：“因抢险、救灾等紧急需要，依照法律规定的权限和程序可以征用单位、个人的不动产或者动产。被征用的不动产或者动产使用后，应当返还被征用人。单位、个人的不动产或者动产被征用或者征用后毁损、灭失的，应当给予补偿。”这两部法律奠定了我国征用的法律基础。《国家安全法》、《戒严法》、《人民警察法》、《防洪法》、《土地管理法》等也有征用的相关规定。

与此次疫情密切相关的两部法律，《传染病防治法》、《突发事件应对法》就有“征用”的规定。《传染病防治法》第45条：“传染病暴发、流行时，根据传染病疫情控制的需要，国务院有权在全国范围或者跨省、自治区、直辖市范围内，县级以上地方人民政府有权在本行政区域内紧急调集人员或者调用储备物资，临时征用房屋、交通工具以及相关设施、设备。

紧急调集人员的，应当按照规定给予合理报酬。临时征用房屋、交通工具以及相关设施、设备的，应当依法给予补偿；能返还的，应当及时返还。“

《突发事件应对法》第12条：“有关人民政府及其部门为应对突发事件，可以征用单位和个人的财产。被征用的财产在使用完毕或者突发事件应急处置工作结束后，应当及时返还。财产被征用或者征用后毁损、灭失的，应当给予补偿。”

第52条：“履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府，必要时可以向单位和个人征用应急救援所需设备、设施、场地、交通工具和其他物资，请求其他地方人民政府提供人力、物力、财力或者技术支援，要求生产、供应生活必需品和应急救援物资的企业组织生产、保证供给，要求提供医疗、交通等公共服务的组织提供相应的服务。

履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府，应当组织协调运输经营单位，优先运送处置突发事件所需物资、设备、工具、应急救援人员和受到突发事件危害的人员。“

2.  征用主体

根据《突发事件应对法》和《传染病防治法》的规定，新冠疫情发生期间，作出征用决定的主体是各级政府，而在全国范围或者跨省征用物资的权力，只有国务院。前段时间引起舆论哗然的云南省大理市卫健局征用重庆市口罩事件，大理市卫健局作为征用主体显然不适格，其无权跨省征用。

3.  征用程序

征用程序目前尚无具体的法律规定，对于像此次疫情这类紧急征用，更无完整的、可以统一操作的程序。从媒体报道中看，此次疫情政府征用，多以通知的形式下发给被征用单位，这种简单快捷的方式，似乎也能为社会各界所理解和接受。征用程序中还涉及到一些操作细则，如接收和返还征用物的时候，在条件允许的情况，应当办理必要的清点与交接手续，都应当加以明确。

4.  征用范围

征用是以必要性作为前提。非紧急状态，笔者认为应当对征用范围作必要性的核查，甚至进行听证。如属紧急状态征用，也要严格审查，避免造成场地浪费和被征用人的损失。

5.  征用补偿

征用必须给予补偿或赔偿，这是宪法和法律明确规定的。补偿工作由征用实施单位负责，具体补偿标准由人民政府另行制订：

(1) 使用被征用物资造成其折旧的，按照相关折旧规定给付相应的补偿金；

(2) 被征用物资、场所毁损的，能够恢复原状的恢复原状；不能恢复原状的，按照毁损程度给付相应的补偿金；

(3) 被征用物资、场所灭失的，按照被征用时的市场价格给付相应的补偿金；

(4) 被征用单位或者个人提供物资、场所操作人员、后勤保障人员的，按照实际工作时限补偿人员工资、津贴等实际产生的费用；

(5) 征用物资、场所造成被征用单位或者个人停产停业的，补偿停产停业期间必要的经常性费用开支；

(6) 法律、法规对补偿标准另有规定的，按其规定执行。

6.  司法救济

征用，尤其是紧急征用，法律赋予了被征用人司法救济的途径。《行政诉讼法》规定行政诉讼受案范围包括“对征收、征用决定及其补偿决定不服”的情形。对紧急征用的司法救济更多体现“事后补救”的原则，通过经济补偿来冲减被征用人因征用受到的伤害或损失，同时也能照顾公众利益的需要。

从此次疫情征用情况来看，绝大多数征用得到被征用人的配合和民众的认可，这充分反映了人民与政府守望相助、共克时艰的和谐社会形态，值得赞扬和倡导。相应地，政府也应当从制度层面切实保护好奉献者的权益。

（五）涉外商事合同纠纷

在疫情影响下，我国民航、住宿、旅游等行业企业将面对着与境外经营主体、自然人更为复杂的法律问题。携程等旅游企业虽然承诺免费退订，且表示已经向全球酒店合作伙伴发起“安心取消保障”倡议，获得数万家境外酒店的响应，同时，韩亚航空、新加坡航空等在内的50多家境外航线航空公司推出不同程度的退改豁免政策。但在具体的协调退订退费过程中，必须根据当下各国疫情发生情况及当地政府所采取的相关政令、措施不同而分别处之。若无特殊政策，相关费用的退还，仍需按照双方的合同约定处理。

既然按照国内法认定了新冠肺炎疫情是不可抗力事件，但是在与境外经营主体交涉中，困难行业企业应当了解国际商事活动中对于不可抗力的认定。下列规则和法律制度是可能要面对的：

1.《联合国国际货物销售合同公约》

该公约规定，当事人能够证明由于某种不能控制、在订立合同时无法预期能够避免、且无法克服的障碍，当事人未能全部履行合同的，对其不履行合同的行为不承担责任。但是当事人必须履行通知义务、避免损失扩大义务和提供证明义务，否则不能实现企业根据法律规定和合同约定，维护自身的合法权益。它与我国的法律规定类似。

2.《国际商事合同通则》

该通则规定，若不能履行合同的一方当事人证明其不履行是由于非他所能控制的障碍所致，而且在合同订立之时该方当事人无法合理的预见，或不能合理地避免、克服该障碍及其影响，则不履行一方当事人应予免责。

3.  英美法

英美法有一项制度叫合同落空（frustration）制度，即由于外部事件或外在形势的变化，不得为合同所预见且不能履行方又无故意过失，导致合同无法履行的，应当解除合同，合同当事人各自免除未履行的合同义务，各方均不承担违约责任。该制度以合同根本目的无法实现为前提，并直接导致合同解除这一后果。合同落空制度与类似于我国的情势变更原则，其适用范围窄，适用门槛高，它要求合同必须解除后，才产生免除责任的效果。在此种制度下，不存在免除责任的同时变更并继续履行合同的可能。

在英美法审视下，由于每份合同都具有特殊性，每个企业的具体情况都需要结合每个合同的条款、适用法，在仔细审查合同条款的具体约定及各企业的具体情况进行综合判断。

4.  国际惯例和法律原则

除合同约定外，许多法域都存在一些国际惯例及法律原则，即便当事人没有明确约定也可以适用，如不可抗力原则、情势变更原则、合同落空原则等。但使用该类国际惯例及法律原则时，对于主张方的举证要求较高，司法机关、仲裁机构的认可存在不确定性。若合同并未明确约定，且适用法没有相关依据或无法适用的，企业可以结合具体情况，援引国际惯例及法律援助进行谈判或沟通，并尽量通过非司法手段解决纠纷。

5.  不可抗力事实性证明

国内当事人通过向中国贸促会申请不可抗力事实性证明。目前，其在线申请功能已开通，该证明作为我国权威机构对新冠肺炎疫情的法律认定，在国际上应该具有较高的认可度。

但是，对于美国等普通法国家，仅仅获得我国开具的“不可抗力事实性证明”是不能保证一定可以免除合同责任的，还须对每份合同的具体内容以及每个企业受到的具体影响做深入的个案分析，最终是否可以免除合同责任只有法院以自由裁量的方式认定。

因此，为了最大程度地避免或降低合同违约责任，受疫情影响的困难行业企业要审查合同是否包含不可抗力条款，分析不可抗力条款是否适用于当前疫情。同时，还须严格按照不同法域国家的法律制度要求，收集并保全相关证据以便应对潜在的争议解决。

三、结语

对于交通运输、餐饮、住宿、旅游等行业来说，本应该在春节假期井喷时被按下“暂停键”，遭受了前所未有的行业寒冬。但是，它们面对汹涌的疫情，坚决服从国家的战略部署，树立行业形象，牺牲自身利益，恪守人民利益高于一切的情怀，守望相助、共克时艰，在抗击疫情中竖起了一座座丰碑。我们应当看到，这次疫情中与死神斗争的不仅有鲜活的生命，还有无数挣扎在生死边缘的困难行业企业，特别是中小企业。接下来他们面临的，可能是一连串的法律风险和法律纠纷，因此，他们最需要也最值得我们给予最温暖的法治关怀。

作者：缪贯中  |  融孚所高级合伙人、管委会委员

业务领域：房地产与建筑工程、银行保险、收购与兼并